政府如何打赢治超之战2020年

政府如何在经济创新中发挥作用？

来源：Foreign Affairs 作者： 【大 中 小】 【打印】 【关闭】240

传统观点认为，政府在鼓励创新时只需要做这么一件事：别挡道。说好听一点，政府不过是增强了私营部门的经济活力，说难听一点，政府机构处处刁难、指手划脚而又一副官僚主义的作派实在是阻碍了创新。相比之下，快速应变、喜爱风险又勇于开拓的私营部门才是实现经济增长的创新动力之源。这种观点把硅谷的成就归功于它的企业家和风险投资者。政府可以干预经济运行——当且仅当阻止市场失灵或者营造公平的竞争环境时。政府可以监管私营部门来为企业对公众造成的外部成本买单，比如说环境整治，政府还可以投入到诸如基础科研和几乎没有市场潜力的药物开发等公共产品中。但是，政府不应该亲自上阵开拓市场、呼风唤雨。2012年《经济学人》曾有一篇文章探讨了制造业的未来，完美地归纳了当下这一普遍的观点：“政府挑选市场赢家的手气一直很差，以后还会越来越差，因为一大波企业家和不墨守成规的人正在上交流产品设计，并把设计变成产品从车库里卖到全世界。”这篇文章断定：“随着革命进一步深入，政府应该恪守节操：兴办更好的学校培养更多富有生产技能的劳动大军、为各类企业制定明确的规则和公平竞争环境。剩下的就不需要政府来管了。”

这种观点完全错误，流毒甚广。实际上，在创新驱动经济增长的国家里，政府非但从来没有成为私营部门的掣肘，而且一直是私营部门的重要合作伙伴——甚至还要大胆，甘愿冒私营企业都不愿意冒的风险。纵观整个创新产业链，从基础研究到商业化，那些私营企业不敢投资的领域，政府步步跟进，投入不断加大。事实证明，这些政府的投入产生了变革的力量，创造了全新的市场和门类，其中就包括互联、纳米技术、生物技术和清洁能源。

但如今，政府也越来越难以有大手笔了。政府的角色逐渐局限于为私营企业创造便捷的营商环境，最多是在行业发展路径上指点迷津。一旦政府有过界行为就批评声四起，指责政府越俎代疱，揠苗助长。国家仅能作为推动者、管理者与监管者的观点于20世纪70年代开始大行其道，但是全球金融危机之后又开始甚嚣尘上。放眼全球，决策者们盯上了公共债务（可别忘了是那些私营企业债务引发的金融海啸），以为削减了政府开支就能刺激私营部门的投资。其结果是，一直承担技术革新的政府机构预算大幅缩水。美国国内预算“缩水”导致2013至2021财年联邦预算当中用于研究与开发（R D）部分的经费被削减了950亿美元。欧洲呢？欧盟的“财政紧缩”要求各国保证将财政赤字控制在3%的警戒线以内，也在压缩教育与科研开支。

更糟糕的是，拜私营企业活力无限与国家碌碌无为的传统观点所赐，私营部门成功地游说政府削减监管力度和资本利得税。仅从1976年至1981年的短短五年时间，来自全国风险投资协会的大力游说就使得美国国内的资本利得税率从40%下降到20%。2002年，英国首相托尼·布菜尔领导的英国政府打着“把硅谷的活力带入英伦”的幌子，将私募基金免税起点年限从10年调低至2年。这些政策在用牺牲长期投资的办法奖励短期投资，扩大的不是投资，是不平等，从而严重打击了技术创新。

让政府作出技术创新的大手笔不止是简单地把纳税人的钱花在更多的项目上。有必要从根本上重新审视政府在经济中的传统角色。尤其是此举意味着赋予政府更多的权力，以构想技术革新的方向并加以投资。同时，放弃以往评估公共开支的短视做法。此外，不能将公共部门与私营部门隔离开来。应寻求一种途径，以便政府与纳税人共享公共投资的收益，而不是仅仅让政府去承担风险。唯有决策者看清了国家在创新中所发挥的作用，他们才能做到避免成为当年凯恩斯笔下的“蹩脚经济学家的奴仆“。

校不准的市场失灵

当今各大高校经济系教授的新古典经济学理论把政府政策的目标简单地归结为修复市场失灵。这种观点认为，一旦市场失灵的根源得到解决——打破了垄断也好，提供了公共产品的补贴也罢，抑或是对造成市场负面影响的外部因素被课税——市场就会高效地调配资源，推动经济朝着新的增长目标前进。问题在于，这种观点忘记了市场本身是盲目的。市场会无视社会或者环境问题。而且市场往往朝着次优和路径依赖的方向发展。比如说，能源公司对于往地层深处钻探原油的兴趣要远远大于清洁能源。

解决气候变化、年轻人失业、肥胖、衰老与不平等之类的社会问题，政府必须当仁不让——不是一味地补救市场失灵，而是要积极地创造新的市场。政府必须引导经济朝着技术与创新学者卡洛塔·佩雷兹所称的”技术－经济范式“转变。光靠市场的力量是无法自发地走上这条道路的，基本上还是要靠政府有意引导。举个例子，政府在大规模生产革命中，对基础技术和该技术在所有经济部门的普及推广予以投资。在供应这边，美国军事工业复合体自二战以来，在航空、电子与材料等领域进行了投入。在需求这边，美国政府战后补贴了城市生活，建设了公路、提供了按揭，还通过建设福利国家保证了收入——这使得工人们有房住、有车开，还有钱买其他大规模生产的商品。

研究进步的智库——突破研究所的麦克尔·谢林伯格（Michael Shellenberger）和他的同事们曾经撰文称，虽然页岩气繁荣被吹捧为是“野生”企业家不受政府约束单干的成果，但实际上正是因为美国政府在页岩气开采技术上下大力气刻苦攻关才使这些企业家有用武之地。1976年，摩根镇能源研究中心以及矿产局启动了东部页岩气项目，该项目验证了从页岩中开采天然气是可行的。同年，联邦政府设立天然气研究所，以对天然气生产环节所征的税来资助相关研究，在页岩气上投入了数十亿美元。隶属于美国能源部的桑地亚国家实验室研发了三维地质绘图技术，供液压破碎法开采页岩气。

无独有偶，物理学家玛西亚·安格尔（Marcia Angel）也指出，最具治疗作用的新药大多可以追根溯源到国家健康研究所，一家财政资助的机构，每年预算约为300亿美元。而那些私营的制药公司倾向于从事研究与开发（R D）当中的开发（D）环节，辅以少许改动就投放市场。

硅谷的技术自由主义者也许会非常惊讶，因为山姆大叔也资助了众多信息技术革命的基础项目。以苹果为例。这部往往被赞誉为政府放手让天才企业家大胆革新的典范，但实际上苹果之所以成为智能而不是弱智，它的许多功能来自于公共资助的项目成果。互联的前身是20世纪60年代的阿帕（ARPANET），是由国防先进研究项目局开发的一个项目，后者又隶属于国防部。全球定位系统肇始于20世纪70年代的美军项目，代号导航之星（Navstar）。苹果的触摸屏由手指技巧（FingerWorks）公司研发。该公司创始人是公立特拉华大学的一名教授及其博士生。该博士生又从国家科学基金和中情局获得资助。就连苹果亲切友好的语音助手希里都可以追溯到美国政府：它是国防先进研究项目局人工智能项目的一个副产品。拿这么多关于苹果功能溯源的例子并不是要举证史蒂夫·乔布斯及其苹果开发团队把这些技术组合起来不见得有多高明。问题在于，否认这些故事的公共属性会让今后政府资助的研究更加举步维艰。

就决策者而言，问题不在于创新的时候特意选择某些创新方向，毕竟有些国家已经涉足这些领域，而且成就卓然。要紧的是在作出抉择时，能够为选民负责，同时解决迫在眉睫的社会技术挑战。

让政府更智能

拨款用于创新的政府往往得到完全相反的评价。基于当下经济体制，当出现市场失灵现象时，政府就应该出面解决了。但是资助的多少要算计得很精，达成的目标又捉摸不定。政府在某个领域的干预收益将超过引发市场失灵和救市的成本吗？创新不断与时俱进，这种静态的算法实在不适用。看不到国家创造前所未有的经济前景，这种体制只允许政府把少量的资金投入到所需的领域。无怪乎经济学家总认为公共部门比低效版的私营部门好不到那里去。

衡量公共投资的方法不周全引来指责，即政府出面进入某一行业就会造成国进民退。这种指责往往言过其实，因为政府投资往往会起到“一拥而上”的效果，也就是说政府的行为刺激了私营投资，公私一起把全民产出这块蛋糕做大了，于公于私都是好事。更重要的是，公共投资不应该只着眼于振兴经济，正如凯恩斯所述，还应该“创前无古人之举。”在美国航空航天局执行阿波罗计划把人送上月球之前，还从来没有那个私营企业胆敢冒这个险。

在缺乏正确的工具来衡量投资的前提下，政府左右为难，不知何时该循规蹈矩，何时该大有作为，创前无古人之举。其结果是投资范围太过狭隘，受制于当下的技术－经济范式。衡量投资的更好办法是这种方法是否教会工人新的技能，以及是否催生新技术、新门类甚至新市场。拿政府投入医药研发来说，政府应该把眼光从私营药企对药物的小修小补上移走，把更多的精力放在诊断、外科治疗以及改变生活方式上。

在投资时，政府还受制于另一个问题。既然主流观点认为政府应该只负责修补市场失灵问题，那么政府往往对于修补市场失灵以外的问题束手无策。为避免发生监管部门既当运动员又当裁判员的问题，这种观点还要求国家与私营部门划清界线。这就使得政府不断地将关键岗位外包给私营部门。但是这样一来，政府就愈发缺失必要的知识来制订明智的战略以驱动创新，同时也导致政府越来越难以吸引顶尖人才。这种观点制造了自我实现的预言：政府越是缺少大手笔，越是招不到专业人才，政府的效能就越打折扣，政府职责范围内能投入的大手笔就越少。要是美国政府内部有更多懂得信息技术的大脑，奥巴马政府也不至于为了建设全民医保的站搞得焦头烂额。医保站的失败反过来又会加速资源外包。

为了创造并引导新技术、新产业和新市场，国家必须掌握必要的智力资源以构想并实施大胆的政策。这并不是说国家就战无不胜；毕竟创新过程中所内含的不确定性意味着科研项目往往以失败告终。但是国家应该从失败的项目中汲取教训，同时不断地改进自身知识和组织架构以及做法。经济学家阿尔伯特·赫希曼（Albert Hirschman）强调，决策过程本身是杂乱无章的，因此公共机构接受各种尝试和失误很重要。政府与私营企业一样要关注商学院所讲授的战略管理和组织行为学。公私部门之间泾渭分明秋毫无犯的状态，不仅无助于提高政府效能，反而只会让政府更加碌碌无为。

得与失

既然政府经常在创新过程中最具风险的阶段进行大胆的投资，那么政府也应该掌握把风险和收益分摊给社会的办法。比如美国政府的小企业创新研究计划，面向企业提供高风险的融资项目，比大多数私人风险投资企业的投资时间要早得多。该计划资助了尚处于初创阶段的康柏和英特尔公司。类似的还有小企业投资公司计划，隶属于美国小企业管理局的项目，为处于创业早期的公司提供了关键贷款和政府资助，受到扶持的公司当中就有1978年的苹果公司。事实上，诸如此类长远投资的创新这些年越来越多，因为风险投资企业目光日益短浅，投资的三年内就急于“脱身”（一般是通过企业上市或者出售给别的公司）。真正的创新要花数十年时间。

起步阶段投资创新技术的前景具有不确定性，因此有些投资造就了赢家，但大多数是失败者。每产生一个技术创新成功的案例（比如美国政府资助的互联）就有许多个失败的教训（如英法政府出资研发的协和飞机）。Solyndra与特斯拉这对难兄难弟命运有天壤之别。2009年，太阳能电池企业Solyndra创办之初从美国能源部获得了5.35亿美元的担保贷款，同年，电动汽车生产商特斯拉也获得了4.65亿美元的类似贷款。后来，特斯拉大获成功，并于2013年还清了所欠贷款。相比之下，Solyndra于2011年就申请了破产。这一事件到了财政保守派嘴里，就成了政府揠苗助长的不良记录。显然，政府若是像风险投资家一样行事，它必然也会遇到许多挫折。问题是，政府不像风险投资企业，失败的成本需要它担，成功的收益却一分未得。纳税人为Solyndra的损失埋单，却拿不到特斯拉利润的分毫。

经济学家辩称，政府在给创新成功的企业征税的时候就已经在收回投资。现实往往很骨感。首先，大公司是避税大师。 谷歌——需要指出的是，谷歌采用的搜索引擎算法正是国家科学基金的资助下开发出来的——把部分利润转移到爱尔兰，从而成功地避税。苹果也如法炮制，把公司开到美国国内税率最低的州：2006年，总部位于加州库帕蒂诺的苹果，在内华达州的雷诺设立了投资分公司，从而少交了很多税。

我们要补救的不仅仅是堵上政策漏洞这么简单。过去几十年，私营部门是创造财富的唯一源泉的错误说法造成美国等西方国家的税率不断下滑。政府为鼓励创新实行的减免税收的措施也导致财政收入不断减少，而且也未见得投入到不靠减免税收便不能开展的研发活动。此外，鉴于当今资本的流动性极强，一国政府即便资助了某公司的研发也未必能从它身上征到税，因为该公司可以到境外注册。而且就算税收用之于民，比如用于教育事业、医保和科研，也不能弥补投资某家公司或某项技术的成本。一旦政府有必要进行此类投资——由于金融市场越来越专注于短期投资行为，希望政府作为的呼声更高——那么政府只能单独承担这些损失。

解决之道有很多。政府在资助企业的时候，加上还款及担保的条件。比如，通过助学贷款完成学业的毕业生将根据就业后的收入多少来还清贷款，采取类似的措施，接受国家资助的公司可根据盈利的多少还偿还国家贷款。

还有一种办法，就是政府与企业合作研发时，占比以往更多的收益。政企合作应该是共生而不是寄生关系。1925年，美国政府批准美国电报公司维持在系统的垄断地位，但要求该公司将盈利的一部分投入到科研当中。着名的贝尔实验室正是这项安排下创办的。可如今，这些大公司非但不拿出一部分利润投入研发，反而私吞，要不就回购、认购本公司股票甚至支付高管薪酬。经济学家威廉·拉宗尼克（William Lazonick）研究发现：“标准普尔500指数公司当中，从2003年到2012年公开上市交易的449家公司??将营收的54%——共计2.4万亿美元——用于认购本公司股票。”

更大胆的做法是政府持有所资助的企业的股票，与私人风险投资企业的做法接轨。确实，一些国家多年前就已经采用这种方式。以色列Yozma集团管理公共风险投资基金，从1993年起扶持处于起步阶段的公司，并持有这些公司的股票。芬兰国会管理的芬兰创新基金，又名Sitra，从1967年起就采取这种做法。Sitra在诺基亚从橡胶生产商转型为巨人的初期给予资助。要是美国政府持有特斯拉的股份，所获收益就有可能弥补扶持Solyndra的损失。特斯拉接受资助那年，该公司上市时股价为每股17美元，到了该公司还清贷款时，股价涨到每股93美元。现在，特斯拉每股价格高达200美元。

国家掌握私人公司的股票对于资本主义世界的大多数人来讲无疑是一种诅咒，但是既然国家已经投资了私营部门，就理当从这些投资当中获得收益（或许有的财政保守派也会附议）。国家不必控股，但可以持有优先股，分红时排前。这些收益就可以用来作今后的创新基金。现在的政客与媒体太过于苛责，公共投资一失败骂，投资成功但是收益很少也骂。

下一场革命

以往的技术革命，从铁路到汽车再到航天和信息技术，都不是在经济体制中走旁门左道捣鼓出来的。这些技术成就，是国家勇于实施创新最大化战略而不是政府失职最小化举措的结果。只要国家的这种积极职能被社会广泛接受，那么经济政策中的许多重大问题都将得到解决。国进民退、揠苗助长之类的疑云就将烟消云散，取而代之的是更为充满活力的议题——创建政企互动的新模式，自下而上构建全新的产业全景。

如今，从中国到丹麦再到德国，许多国家已经制定了下一步的创新战略。面对可观的潜在收益和目前所掌握的有限资金，当下问题的关键是各国政府应全力支持这些战略。首先，他们不仅应选取准备投资的技术或门类，还应明确自己希望从这些技术和门类当中得到什么。比如，政府希望从能源产业获得稳定的能源供应，页岩气就可以满足需求。但是如果政府的侧重点在于减少气候变化所带来的负面影响，那么就不能投资页岩气开发。事实上，战略导向的政策需要各行业各部门共同协调。美国航空航天局的登月计划就需要从火箭到通信再到纺织等行业的能力协作。同理，绿色能源革命也需要不仅仅投资风能、太阳能以及燃料电池，还包括其他新能源，还有效能更高、持续时间更久的基础设施、令产品使用寿命更持久的新方法。同样地，国家也可以从风险投资界得到建议，并使投资组合更加多样化，把政府投资扩散到更多不同的技术与企业中去。

投资绿色产业，政府应资助那些私营部门忽略的技术，并提供强烈而明确的指引，令各企业家做具体的工作。政府还应提出宏伟的目标，不要事事亲历亲为，而要通过萝卜加大棒进行引导。德国政府在能源转型计划《Energiewende》中就采用这种策略。该计划旨在使核能退出德国能源供应，用可再生能源取而代之。德国的做法是为减少碳排放设定远大的目标，同时资助风能以及太阳能技术的研发。

推而广之，政府应通过签署协议，从成功的项目中分享收益。最重要的是，政府应创立未来的公共机构，将其转化成创新、吸收与开拓的温床。这就要求摒弃当下限制国家干预的成见，把国家不会创新这种古董级说法摔个粉碎。