卢驰文强化职工基本养老保险缴费标准集中管

文 ／ 卢驰文*

【摘 要】在中国人口老龄化程度不断加深的背景下，一些统筹地区擅自较大幅度地降低社会保险的缴费比例和缴费基数，这对全国职工基本养老保险基金长期的财务平衡将构成很大隐患。必须对职工基本养老保险缴费标准加强管理，将职工基本养老保险的缴费基数与缴费比例的决定权收归国务院，具体由人社部与财政部会商决定。职工基本养老保险的缴费基数与缴费比例，原则上应全国统一。

【关键词】 缴费比例；缴费基数；统筹地区；养老保险

Absrtact:Under the background of the deepened population aging degree,some co-ordination areas arbitrarily reduce the contribution ratio andcontribution base of social insurance to a large extent, which will pose agreat hidden danger to the long-term financial balance of the basic old-ageinsurance fund for employees nationwide. It is necessary to strengthen themanagement of the basic old-age insurance payment standard for employees andrevert the decision right of the payment base and payment ratio of the basicold-age insurance for employees to the State Council which shall be decided bythe Ministry of Human Resources and Social Security and the Ministry of Financethrough negotiation. The payment base and payment ratio of basic old-ageinsurance for employees shall be based on a unified national basis inprinciple.

Keywords:Contribution ratio; Contributionbase; Co-ordination area; Old-age insurance

一、按照规定，职工基本养老保险缴费标准基本统一

按照制度规定，中国绝大部分地区职工基本养老保险单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%。

1997年颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，“企业缴纳基本养老保险费的比例，一般不得超过企业工资总额的20％（包括划入个人账户的部分），具体比例由省、自治区、直辖市人民政府确定。少数省、自治区、直辖市因离退休人数较多、养老保险负担过重，确需超过企业工资总额20％的，应报劳动部、财政部审批。个人缴纳基本养老保险费的比例，1997年不得低于本人缴费工资的4％，1998年起每两年提高1个百分点，最终达到本人缴费工资的8％。有条件的地区和工资增长较快的年份，个人缴费比例提高的速度应适当加快。”

2005年颁布的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》要求，“城镇个体工商户和灵活就业人员参加基本养老保险的缴费基数为当地上年度在岗职工平均工资，缴费比例为20%，其中8%记入个人账户，退休后按企业职工基本养老金计发办法计发基本养老金。从2006年1月1日起，个人账户的规模统一由本人缴费工资的11%调整为8%，全部由个人缴费形成，单位缴费不再划入个人账户。”

2009年颁布的《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》适用于参加城镇企业职工基本养老保险的所有人员，包括农民工。该办法没有对单位缴费比例和个人缴费比例另行规定，以执行之前的国务院文件为前提，但把农民工纳入到城镇职工基本养老保险体系之中了。

2015年颁布的《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》规定，“基本养老保险费由单位和个人共同负担。单位缴纳基本养老保险费的比例为本单位工资总额的20%，个人缴纳基本养老保险费的比例为本人缴费工资的8%，由单位代扣。按本人缴费工资8%的数额建立基本养老保险个人账户，全部由个人缴费形成。”该《决定》要求，个人账户储存额只用于工作人员养老，不得提前支取，每年按照国家统一公布的记账利率计算利息，免征利息税。参保人员死亡的，个人账户余额可以依法继承。

由此可见，中国城镇企业职工、个体工商户、灵活就业人员、农民工、机关事业单位职工的基本养老保险，原则上，用人单位缴费比例为20%，个人缴费比例为8%；缴费比例的决定权在省、自治区、直辖市政府。

缴费标准不仅包括缴费比例，而且包括缴费基数。中国社会保险政策对缴费基数的规定如下：个人工资在本统筹地区上年度在岗职工平均工资的60%及以上且在300%及以下的，个人工资就是缴费工资，即缴费基数。个人工资超过当地上年度在岗职工平均工资300%以上的部分，不计入个人缴费工资基数；低于当地上年度在岗职工平均工资60%的，按当地在岗职工平均工资的60%计算个人缴费工资基数。

二、实际上，不同地区职工基本养老保险缴费比例相差悬殊

如果省、自治区、直辖市人民政府授权其地级市或县级人民政府可以决定职工基本养老保险缴费标准，则会出现各地区职工基本养老保险缴费标准五花八门的局面。

在保增长、稳就业的形势下，国家决定减税降费，一些地区将职工基本养老保险用人单位缴费比例降到很低了，而且将缴费基数也降低了。

有些地区为了吸引统筹地区以外的企业参加本地的社会保险，把职工基本养老保险用人单位缴费降到12%，经营业务的地点在统筹地区以外的企业则会通过劳务派遣的方式参加该地区的社会保险，相距过于悬殊。

三、各统筹地区大幅度降低职工基本养老保险缴费标准的影响

各统筹地区擅自降低职工基本养老保险缴费标准，有利于该地区降低企业的用工成本，相对于没有降低职工基本养老保险缴费标准的地区，确实有利于增强该地区企业的竞争力，但这将给全国职工基本养老保险的长期财务平衡带来巨大隐患。

第一，虽然职工基本养老保险一度采取了地方统筹，但中国的人力资源是在全国范围内统一配置的。1997年7月颁布的《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》指出，为有利于提高基本养老保险基金的统筹层次和加强宏观调控，要逐步由县级统筹向省或省授权的地区统筹过渡。这说明中国职工基本养老保险就是采取了地区统筹。中国已经建立了全国统一的劳动力市场，在人才自由流动的大背景下，各统筹地区人口的年龄结构必然各不相同，各统筹地区的职工基本养老保险的抚养比也必然各不相同。在人口老龄化程度不断加深的形势下，一些统筹地区擅自较大幅度地降低社会保险的缴费比例和缴费基数，这对全国职工基本养老保险基金财务平衡构成了很大威胁。

第二，职工基本养老保险基金收支采取统筹账户与个人账户相结合的方式，不是现收现付制。职工基本养老保险基金不能仅满足于本统筹地区的当年收支能平衡，最好能保持足够的结余资金以满足个人账户做实的需要。如果某统筹地区职工基本养老保险以有结余资金为由，大幅度降低缴费比例和缴费基数，则实际上背离了部分积累制，背离了统账结合的制度。

第三，中国正在由地区统筹向全国统筹过渡，职工基本养老保险基金的部分资金已经从2018年7月开始全国统筹。由于经济发展水平不平衡，有些地区人才外流问题严重，导致职工基本养老保险历年结存被耗尽，当年征缴收入也不抵基金总支出。为均衡地区间企业职工基本养老保险基金负担，实现基本养老保险制度可持续发展，国务院决定建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，自2018年7月1日起实施。在现行企业职工基本养老保险省级统筹基础上，建立中央调剂基金，对各省份养老保险基金进行适度调剂，确保基本养老金按时足额发放。中央调剂基金由各省份养老保险基金上解的资金构成。按照各省份职工平均工资的90%和在职应参保人数作为计算上解额的基数，上解比例从3%起步，逐步提高。某省份上解额=（某省份职工平均工资×90%）×某省份在职应参保人数×上解比例。除了上解的资金，留在统筹地区的资金仍然要作为全国统筹制度下的后备资金。因为以后还会提高上解比例，甚至会实现全部统筹账户资金的全国统筹。

第四，职工基本养老保险基金收支平衡预算建立在职工生命周期的基础上，不是实行年度平衡预算。尽管有些地区也降低了职工基本医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险的缴费比例，这些地区政府确实可以根据这四大险种的基金历年结余与当年结余情况分别调整缴费比例，但不能擅自降低职工基本养老保险的缴费比例和基数。因为职工基本医疗保险基金、失业保险基金、生育保险基金、工伤保险基金都是实行年度平衡预算的，而职工基本养老保险基金预算涉及的时间跨度为几十年，社会保险制度以追求自身的收支平衡为原则。故测算维持职工基本养老保险的收支平衡的缴费标准，要基于退休年龄、工作年限、人均预期寿命、人口年龄结构、人口性别结构等因素，是比较复杂的工作。经济发达地区引进人才较多，这些被引进的人才在流出地区成才，却不能为流出地区贡献养老保险资金。经济发达地区如果只满足于本地区的当前职工基本养老保险的收支平衡，擅自大幅度降低职工基本养老保险的缴费比例，属于对全国人民不负责、缺乏大局意识的行为。

第五，中国人口老龄化形势严峻，近几年全国职工基本养老保险基金当年的征缴收入与当年总支出的缺口较大。笔者在全面二孩政策基础上做了人口发展趋势预测，预测结果显示，全国60岁及以上人口，2010年为1.77亿人，2020年为2.54亿人，2028年为3.36亿人，2036年为4亿人，2044年为4.07亿人。2020-2036年，60岁及以上的老人平均每年增加858万。根据人社部公布的统计公报计算，2014年起全国职工基本养老保险基金当年的征缴收入比当年的总支出少，这种缺口，2014年为1321亿元，2015年为2797亿元，2016年为5086亿元，2017年为4649亿元。根据人口老龄化的趋势判断，全国职工基本养老保险基金当年的征缴收入与总支出的缺口还会增大。

四、加强职工基本养老保险缴费标准管理的策略

尽管经济形势不乐观，但中国职工基本养老保险的形势更严峻。不能因为经济形势不好，就要大幅度降低职工基本养老保险的费率。如果允许各地区擅自降低职工基本养老保险费率，则会导致全国职工基本养老保险的当年征缴收入与总支出的缺口增大，对财政会造成更大的压力。我们既要立足现在，又要着眼长远，中国的人口老龄化高峰在2036-2050年，为了应对人口老龄化高峰时期的问题，笔者建议对职工基本养老保险缴费标准加强管理。

第一，将职工基本养老保险的缴费基数与缴费比例的决定权收归国务院，具体由人社部与财政部会商决定，取消税务部门的决定权，由社会保险费征缴部门负责执行。尽管中央决定了税务部门统一征收社会保险费，但税务部门只是社会保险政策的执行部门，不是社会保险政策的制定部门，也不能成为社会保险政策的制定部门。因为社会保险不是税务部门的专长，况且职工基本养老金的发放还要由社会保障部门负责。当职工基本养老保险基金当年征缴收入不抵当年支出时，同级财政一般会给予补助。财政部门承担了社会保险的兜底责任。因此，只有承担职工基本养老保险待遇支付责任的部门才应该拥有对缴费标准（缴费基数与缴费比例）的决定权。可见，由人社部与财政部会商决定职工基本养老保险缴费标准是恰当的。

第二，职工基本养老保险的缴费基数与缴费比例，原则上全国统一。如果确实需要根据经济形势调整缴费比例和缴费基数，调整后的缴费标准也要全国统一。即使个别地区申请需要因地制宜，为了便于测算，其缴费基数的计算方法不能改变全国标准，个人缴费比例也要与全国标准一致，用人单位缴费比例可以增加1%，或减少1%，调整的幅度不能超过一个百分点。全国范围内职工基本养老保险缴费标准基本统一，有利于防止不同地区企业之间的不公平竞争。

第三，如果经济社会发展的形势变化了，确实有调整缴费标准的需要，也需要由国务院发布调整缴费标准的通知。经济形势下行的时候，可以降低有较多结余资金的社会保险（医疗保险、失业保险、生育保险、工伤保险）的费率，但一般不降低职工基本养老保险的费率。如果由税务部门统一征收社会保险费，提高了征收效率，可以降低缴费标准。我国已经拥有巨额的全国社会保障基金，如果划转了大量的国有资本充实社保资金，原则上可以降低职工基本养老保险的费率。但是，即使有必要调整缴费标准，也不能任由各地区擅自降低缴费标准，必须经过中央有关部门测算，并核定全国统一的缴费标准。

第四，负责征缴职工基本养老保险费的部门，要加大稽核征收的力度。不仅要求企业按照缴费标准缴纳职工基本养老保险费，还要按照规定缴纳其他社会保险费，扩大社会保险的覆盖面。

第五，国家要加强对各地区社会保险费征缴部门的检查力度，并建立举报制度，对于擅自降低职工基本养老保险费率的行为要通报批评，情节严重的要追究法律责任。无论在统筹地区之内经营的企业，还是在统筹地区之外经营的企业，都要按照国家规定的缴费基数和缴费比例缴费，社会保险费的征收机构不得擅自降低职工基本养老保险费率以吸引在统筹地区之外经营业务的企业参保。否则，要对有关人员进行问责。

第六，对已经降低职工基本养老保险缴费标准（缴费基数、缴费比例）的地区，国家要求其在规定的时限内调高到全国标准。根据偏离全国标准的情况设置调整期限，调整期限为1-3年，原则上不超过3年。

（* 作者单位为上海政法学院社会保障教研室。责任编辑：崔克亮）