关于深入推动城市管理执法体制改革的实行意

《关于深入推进城市管理执法体制改革的实行意见》政策解读

1、《关于深入推动城市管理执法体制改革的实行意见》出台背景和进程

2015年12月，中共中央、国务院印发《关于深入推动城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（中发〔2015〕37号，以下简称《指导意见》），这是当前和今后一个时期推进城市管理执法体制改革、改进城市管理工作的纲领性文件。2016年4月5日，自治区党委深改组民主法制领域和社会体制改革专项小组（以下简称专项小组）第八次会议对城市管理执法体制改革提出了两步走的思路：即先出台《广西城市管理执法体制改革工作方案》（以下简称《工作方案》），再出台《关于深入推动城市管理执法体制改革的实施意见》（以下简称《实施意见》），并明确了改革方案步骤、改革目标方向、重点任务和时间节点。

按照专项小组第八次会议精神，自治区住房城乡建设厅、编办、法制办采取实地调研、召开会议、发函咨询等方式摸清了全区城市管理执法体制基本情况、存在的困难和问题和相干意见建议；通过考察学习、沟通交流、专题汇报进一步了解中央关于城市管理执法体制改革的最新动态和要求，加强了对改革政策的掌控和地方实际情况的掌握，这为推动城市管理执法体制改革奠定了基础。2016年6月，南宁、柳州、北流3个城市的城市管理执法体制改革试点工作正式启动，于2016年12月底结束。经检查评估，形成了《城市管理执法体制改革试点工作情况报告》。

2016年9月底，自治区党委办公厅、政府办公厅印发了《广西城市管理执法体制改革工作方案》（厅发〔2016〕22号），从13个方面明确了当前城市管理执法体制改革的41项重点任务及分工、完成时限。其中制定城市管理执法体制改革实行意见是重点任务之一。根据改革试点经验和各单位提交的改革措施及实施建议等，自治区住房城乡建设厅、编办、法制办起草了《实行意见》，并经征求意见、合法性审查、专家评审、专项小组审议、政府审签、深改组审定、党委审定后，于2017年11月16日正式印发。

2、《实行意见》的指导思想

《实行意见》的指导思想是：全面贯彻落实党的十九大和中央城镇化工作会议精神，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、三个代表重要思想、科学发展观、习近平新时期中国特色社会主义思想为指点，紧紧围绕统筹推动五位一体总体布局和协调推动四个全面战略布局，牢固建立新发展理念，以城市管理现代化为指向，以理顺机制体制为途径，以城市管理执法体制改革为城市发展方式转变的重要手段，与简政放权、放管结合、优化服务、转变政府职能、创新执法理念、规范行政权力运行等有机结合，坚持以人为本、依法治理、源头治理、权责一致、调和创新的原则，构建权责明晰、服务为先、管理优化、执法规范、安全有序的城市管理体制，推动城市管理走向城市治理，增进城市运行高效有序，实现城市让生活更美好

党的十九大是在全面建成小康社会的决胜阶段，中国特色社会主义进入新时代的关键时期召开的一次十分重要的会议，会议总结了5年来党和国家事业获得历史性的成绩，发生了历史性变化，确立了习近平新时期中国特色社会思想的历史地位，提出了新时期坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，对新时代推进中国特色伟大事业和党的建设新的伟大工程，作出了全面的部署。这也是我们改革城市管理执法体制，改进城市管理工作的根本遵守。党的十九大对深化依法治国实践、深化机构和行政体制改革等方面作出了明确要求。城市执法体制改革是法治政府建设的重要内容，是行政体制改革的重要领域，是提高政府效能的重要举措。推动城市管理执法体制改革，是贯彻落实党的十九大精神的生动体现，是党的十九大精神在城市治理方面的具体实践。

3、《实行意见》的主要内容

《实施意见》明确了文本框架、主要内容和章节安排。《实行意见》内容分为六个部份，第一部分开门见山提出了城市管理执法体制改革的整体要求，包括指导思想、总体目标；第二部份明确了理顺管理体制的主要任务，包括匡定管理职责、明确主管部门、界定执法范围、综合设置机构、理顺执法关系；第三部份强调严格执法管理的具体措施，包括制定权责清单、规范执法制度、改进执法方式、推进科技强管；第四部份提出强化队伍建设，包括优化执法气力、严格队伍管理、加强人才培养、规范协管队伍；第五部分提出完善保障机制，包括健全法规规章、强化经费保障、加强司法衔接；第六部份提出加强组织领导，包括建立调和机制、明确工作、健全考核制度、严肃工作纪律、加强宣传引导等措施。

4、需要重点说明的改革措施

《实行意见》聚焦城市管理执法体制改革。《实行意见》无论是题目和内容都聚焦城市管理执法体制改革，不触及或少涉及城市管理，主要是考虑到《中共广西壮族自治区委员会、广西壮族自治区人民政府关于加强城市规划建设管理工作的意见》（桂发〔2016〕18号）和《广西壮族自治区党委办公厅、广西壮族自治区人民政府办公厅关于展开美丽广西宜居城市建设活动的实行意见》（桂办发〔2016〕33号）等文件已经明确了全区城市管理的工作任务和要求，提出了具体措施。因此，《实施意见》主要围绕城市管理执法体制改革展开，其中以下改革措施需要重点说明。

（一）匡定管理职责

这里主要讲管理职责。《实行意见》沿用《指点意见》表述，明确了城市管理的主要职责和具体范围。主要职责是指市政管理、环境管理、交通管理、应急管理和城市规划实行管理。这是大城管的职责，常常涉及地方政府若干个主管部门。具体实行范围简单概括为3+5模式，3是指市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；5是指公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部份工作。3是改革的必选动作，5是改革的自选动作。针对自选动作，需要掌控三个原则：一是市、县（市、区）人民政府依法确定的。依法就是要求依据法律法规规定、依照法定程序实行。2是与城市管理密切相干。三是需要纳入统一管理的。值得注意的是，匡定管理职责主要讲的是管理职责，不是执法职能，两者不能混淆。

（2）明确主管部门

自治区层面：《实行意见》明确自治区住房城乡建设厅为自治区城市管理工作的主管部门及其相干职责。2017年6月30日，自治区编委批复成立自治区住房和城乡建设厅城市管理监督局，明确该局负责全区城市管理执法监督工作。

市、县（市、区）层面：地方人民政府要明确城市管理主管部门，科学划分城市管理部门与相干行政主管部门的工作职责。明确主管部门不是非要成立新的城市管理执法机构，只是强调改革中要在三定方案中明确本级唯一的城市管理部门，既可以是专门的城市管理部门，也可以是住房城乡建设领域的某个部门承当城市管理主管职责。

乡镇层面：城市管理执法工作的主要区域是城市规划区，是有可能覆盖到乡镇区域的。从未来发展需要，结合当前正在开展的4所合一多所合一以及经济发达镇行政管理体制改革等，《实施方案》明确了乡镇城市管理执法工作的主管部门和相关要求。因为乡镇承当多项改革任务，要切实做好各项改革的政策衔接。

（3）界定执法范围

这里主要讲城市管理执法的范围、集中行使的原则和划转途径。

一是执法范围。《指导意见》提出1+5，即住房城乡建设领域的全部行政处罚权和环境保护管理、工商管理、交通管理、水务管理、食品药品监管方面的行政处罚权。结合我区实际工作，充分采用自治区食品药品监督局意见，《实行意见》删减了食品药品监管，因此《实行意见》明确的执法范围是1+4。

2是集中行使原则。关于住房城乡建设领域之外的行政处罚权相对集中是不是可集中由城市管理执法部门行使的问题。《实行意见》沿用《指导意见》表述，必须是与人民群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法、执法扰民问题突出、专业技术要求适合、与城市管理密切相干且需要集中行政处罚权的行政处罚权。

3是划转途径。《指点意见》属政策性文件，要将文件里的各项政策精准落地，必须在现有法律法规体系内兼顾解决。根据现有法律法规，实现行政处罚权相对集中行使的主要途径有三条：1是依法依规展开行政处罚权相对集中，即根据《行政处罚法》第十六条规定。具体程序按《广西壮族自治区人民政府关于推进相对集中行政处罚权和综合行政执法试点工作的通知》（桂政发〔2004〕16号）肯定的程序报自治区人民政府批准；2是地方立法。根据《立法法》规定，目前全区14个设区市均具有地方立法权；三是机构调整，主要依据是《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（国务院令第486号）相关规定。各市、县人民政府要结合实际，稳妥选择其中一个途径，解决执法主体资格合法性问题。

（四）综合设置机构

《实行意见》要求：市、县（市、区）人民政府要依照精简、统一、效能的原则，推动城市管理领域大部门制改革，整合市政公用、市容环卫、园林绿化、城市管理执法等城市管理职能，综合设置城市管理执法部门。市政公用、市容环卫、园林绿化属于城市管理的职责，必须与城市管理执法职能整合起来，交由一个部门来综合行使。目前，一些城市的城市管理执法部门在城市管理和执法方面的综合程度达不到改革要求，必须要加大整合力度，在职能划转的同时，编制、人员等同步划转。有条件的市、县（市、区）可以建立规划、建设、管理一体化的行政管理体制，也就是计划、建设、管理等职能由一个部门综合行使。

《实行意见》针对城市管理执法部门下设的城市管理执法队伍的层级、称谓予以规范和统一，市级统称为支队，县（市、区）级统称为大队，街道统称为中队。而队伍级别在《实行意见》中没有明确，由地方各级政府自行肯定，原则上宜高不宜低。可参考当前主流级别：支队为副处；大队为正科；中队为副科。

（5）理顺执法关系

各设区市推行市一级或区一级执法，由设区市人民政府确定。推行市一级执法，市城市管理执法部门为全市执法主体，负责全市城市管理执法工作，可向城区、街道派驻执法大队、中队。推行区一级执法，城区城市管理执法部门负责本辖区城市管理执法工作，可向街道派驻执法中队。县（市）城市管理执法部门负责本县（市）城市管理执法工作。市城市管理执法部门负责指点和监督所辖县（市、区）城市管理执法工作。

《指点意见》只是明确要求执法重心下移，执法力量要向基层倾斜，适度提高一线人员的比例等，但没有提出执法重心下移和适度提高比例的量化标准。广西创新性地首次提出执法重心下移的量化标准，即不少于50%行政编制和不少于70%执法气力（包括协管）下移，主要是充实一线执法气力，更重要的是为了确保一线执法人员的执法资历身份合法。由于行政编制执法人员可以同时履行行政处罚权和行政强迫权，事业编制执法人员只能实行行政处罚权但不能实行行政强迫权，协管人员无权执法。提出50%行政编制和70%执法力量（包括协管）比例，主要考虑1是为了体现重心下移和向基层倾斜；2是参考和鉴戒外省城市做法，例如：呼和浩特市将85%的执法队伍充实到基层一线。

（六）优化执法气力

1是公道设置岗位。要按照科学合理、精简效能的原则，做到因事设岗、层次公道、分工明确、调和联动，建立符合城市管理执法工作特点的执法岗位分类制度和等级制度，通过优化岗位结构比例和执法人员配置，满足实际需要。2是明确科学确定城市管理执法人员的配备比例标准。斟酌是广西14个市、70个县的经济发展水平、城市区域面积、流动人口状况、执法工作特点及需要等不一，不适宜采取一刀切的方式在《实行意见》明确具体比例标准，因此将权利下放给地方人民政府，由其根据城市管理执法工作的实际，从长远发展动身，科学肯定配备比例标准，并且在核定的编制数额内足额配备城市管理执法人员，确保城市管理执法队伍具有充分的履职能力。一些经济发达、城镇化水平高、区域面积大、流动人口多、管理执法任务重的地区，可以适当调高执法人员配备比例。三是要兼顾解决执法人员身份和编制，确保城市管理执法主体资格和行政执法人员身份合法性。要研究提出分类解决当前执法人员身份编制问题：参公管理事业编制划转途径、事业编制和工勤编制身份人员职业规范办法等。摸索建立鼓励制度，将协管工作满一定年份、事迹突出的同志，经相干考试合格后纳入正式编制。

（七）建立协调机制

根据《指导意见》科学划分城市管理部门与相关行政主管部门的工作职责要求，各市、县（市、区）人民政府要理顺城市管理执法部门与相干行政主管部门的关系，建立健全城市管理执法部门与相关行政主管部门的公务合作和协助机制，科学界定部门职责界限。相干行政主管部门将行政处罚权和有关的行政强制措施权划转到城市管理综合行政执法部门后，仍要依法履行行政确认、行政判决、行政监督检查等行业主管部门职责。城市管理综合行政执法部门承担相干行政主管部门执法职权后，需要明确专职部门，密切加强与相干行政主管部门的政策调和和沟通联系，增进行业管理与综合执法相关信息和资源实时同享，确保城市治理科学高效。