留守老人养老服务问题分析与对策建议

留守老人养老服务问题分析与对策建议

田新朝

随着我国经济社会不断发展和工业化、城镇化、农业现代化步伐的加快，大批农村劳动力非农化转移。由于城乡户籍制度限制、城市较高的生活本钱和农民工就业流动性较大，农民工进城就业不能带老年人同时转移，造成农村留守现象凸现。伴随农村劳动力流出，由于计划生育政策的有效推行，农村家庭结构向着核心化、小型化发展，农村留守老人愈来愈难以得到子女的照料与陪伴，老年人的日常生活照料问题日趋凸显。据国家统计局统计，我国农村约有5000万留守老年人，占全部农村老年人口近三分之一，其中大量的高龄、失能和得病老年人的照料护理问题亟待关注。农村留守老人在生存方面主要存在3大问题：1是经济收入来源单一。相比于城市绝大部分老年人有退休养老收入，农村老年人缺失这方面的保障，只能获得每个月不足100元的新型农村社会养老保险金和在外务工子女给予的费用。二是家庭生产负担较重。由于劳动力外出务工，为了解决生活问题，农村有近半老年人在田地里从事生产劳动。由于农村消费能力不够，难以获取农村副业的自我劳动收入。同时，由于务工人员在城市不能较好抚育子女，留守的学龄前儿童主要由祖父母照料，存在较重的农业劳动和家庭劳动任务。3是健康状况存在问题。超过一半留守老人患有慢性疾病，一些不能完全自理的老年人缺乏照料，从家庭成员获得的支持和照料比较有限。由于经济收入偏低，很少购买商业医疗保险；现行的农村合作医疗的医疗卫生种别覆盖面有待扩大，老年人一旦遭受大病，全部家庭将面临贫困状态。

留守老人养老服务存在急需解决的问题

养老保障制度发展不完善。农村社会养老保险政策、法规体系不健全，农民的参保意识不强，参保缴费机制设计缺少公平性，普惠性不够，保障水平低，养老金领取方法不尽合理，难以解决农村留守老人的养老问题；新型农村合作养老保险的收益偏低；农村新型医疗保险制度虽然建立起来了，但由于其“广覆盖、低水平”的特点，医疗保障功能有限。政府提供的养老服务仍局限于农村五保等社会救助对象，没有覆盖到留守老人。

土地养老功能不稳定。虽然留守老人的农业生产能够保持在农村的基本生活本钱开支，但由于缺少家庭成员的支持，难以胜任农忙季节或强体力劳动要求，难以从农业生产中获益；同时农业生产还受气候、自然条件等因素的影响，留守老人的土地收益不稳定。

社区养老服务发展不足。留守老年人对社区具有地缘上的归属感、参与感，并有心理上的认同。但由于农村居住空间分散、社区养老服务资源投入与运营效力低、政府投入不够、服务风险高、社会力量参与积极性不够，目前我国农村社区养老服务体系不健全，社区养老服务络不健全，社会组织与志愿者服务难以从城市延伸到农村，社区养老不能承当起农村留守老人的养老服务。

以社会化供给解决留守老人养老问题

完善农村社会化养老服务体制机制。抓好农村留守老人摸底排查工作，准确掌握其数量范围、经济来源、家庭结构、健康状况、照料情况等信息，以此为基础精准供给养老服务。加大农村社会养老保险的支持力度，增加补贴资金，提高新型农村社会养老保险的基础养老金最低标准。积极推动城乡养老保障制度有效衔接，加快推进建立农民工在城镇务工就业参加城镇养老保险与新型农村社会养老保险的对接机制。试点推行农村长时间照护保险制度。扩大农村低保、救助等社会保障内容，覆盖农村留守老人的养老服务需求。发挥政府主体的指导作用，优化农村社区养老与敬老院、居家养老的对接功能，构成多层次、立体式服务络。调和政府直接供给服务、政府购买服务与有偿提供居家养老服务、乡邻互助服务之间的协作关系，指点各类社会养老服务有序进入农村，并加强统一监管。建立农村社会养老服务管理体制和留守老人关爱服务标准，对留守老人的人员管理、服务流程、反馈机制做出明确的规定。

大力发展农村社区居家养老服务。利用新型农村社区建设契机，基于农村人口分布、特殊的地理空间特征和老年人平常活动范围，政府加强对农村社区养老服务设施统筹计划，深入斟酌社区养老服务的辐射范围，整合利用乡村闲置学校、举家外迁居民空置住房，依托农村敬老院，大力推动建设或改造形成农村社区养老服务设施。将社区养老服务设施建设与新农村建设相结合

推行留守老人互助合作养老模式。强化留守老人互助养老的制度设计，做好农村留守老人互助养老体系与基础设施，组织建立以乡、镇为层级的留守老人互助养老服务中心，设立年度预算专项资金，明确公道、老年人家庭可负担的个体支出资金比例，强化农村互助养老服务资金的运行与管理，构成多部门、多层次、多渠道投入机制。加快法规建设，明确农村留守老人互助养老相干立法，制定互助养老的平常活动管理制度，规范留守老人互助养老合同条款，保障老人的基本权益，构成正常、有序、可持续发展的养老服务运行机制。建立留守老人互助合作联系制度，建立留守老人互助合作信息平台，搭建乡村通讯呼唤应急服务体系，利用预约设施、呼叫***等方式为互助养老模式提供更加方便快捷的养老服务。

激起社会力量参与的动力。发挥农村集体经济组织的支持作用，通过财政资金、村民集体资金、乡镇企业支持资金和社会捐赠资金等多种途径，最大限度发挥政府与市场、社会合作供给农村养老服务资源的作用。倡导志愿者服务延伸到农村，扶助留守老人生活自我照料。培养、扶持老年人服务专业社会组织，依托社会组织纽带将留守老人紧密联系起来，以集体的情势解决个人没法解决的问题。鼓励公益性社会组织、社会工作者积极参与留守老人关爱服务工作，为留守老人提供生活照料、生产帮助、精神慰藉、医疗保健、法律援助、安全服务、文化娱乐等关爱服务。推行政府购买留守老人社会服务，理顺村民组织、社会组织、农村留守老人多方在养老服务方面的民事法律关系，根据老年人的身体、精神状态，安排社会工作机构、医疗卫生机构展开支持性活动。

不断提升农民工就业与发展能力。着力推进农民工市民化，改革现行的户籍制度、土地制度与公共服务制度，增进农民工与城市居民享受均等化公共服务。不断缩小城乡老年人养老社会福利待遇差距，推动城乡老年人社会福利保障一体化，减轻老年人随农民工活动到城市养老的经济与社会压力，下降留守老人比例。引导农民工返乡创业就业，开展创业、职业技能、岗位技能提升、农村实用技术等创业就业技能培训，鼓励农村劳动力就地就近转移就业，为农村留守老人家庭劳动力返乡创业就业创造条件，从源头上减少老人留守现象。

（作者单位：湖北省黄冈师范学院政法学院）